柬埔寨：“一带一路”建设的新样板 ——关于深化中柬合作的实地调研报告 ...

2018-1-24 11:41| 发布者: singlehero| 查看: 12395

近年来，中国与柬埔寨关系持续向好，两国围绕“一带一路”倡议在众多领域开展了务实合作并取得丰硕成果。2017年5月10日，推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》。这份承前启后的重要文件规划出今后“一带一路”倡议的五大发展方向，东南亚古国柬埔寨正处在其中三大方向的交汇地带。

把握新的历史机遇，进一步挖掘中柬两国合作潜力，形成“一带一路”沿线国家的合作典范，加快“一带一路”倡议在区域内的推进速度，是时代赋予我们的新任务、新使命。2017年11月，中国人民大学重阳金融研究院赴柬埔寨进行实地考察并撰写《柬埔寨：“一带一路”建设的新样板——关于深化中柬合作的实地调研报告》，希望为社会各界认识柬埔寨发展机遇与挑战、了解中柬“一带一路”合作的重要作用提供参考与帮助。以下是本报告的主要内容：

正视五大发展现状——本报告介绍了柬埔寨当前经济崛起所面临的“脱贫陷阱”、基建落后、产业不均、金融风险、全球化冲击等五大发展现状，认为这些现实状况既是机遇，又是挑战。

分析五大发展领域——本报告总结了“一带一路”合作框架下，中国和柬埔寨所能开展务实有效合作的五个重点领域：旅游交流、基础建设、产能合作、金融革新、政策互动。

把控四大合作风险——本报告审视了政治局势变动、财政状况恶化、金融危机酝酿、国家形象建构等合作中可能面临的难题，有的放矢地提出了具体的解决方案。

紧握四大合作抓手——本报告阐述了政策互动、经贸联动、人文交流、机制示范等四大合作抓手，创造性地提出将中柬合作塑造为“一带一路”国际合作的样板与典范。

被低估的柬埔寨：“一带一路”蓝图的重要交汇点

柬埔寨地处中南半岛南端，历史文化悠久辉煌、独具特色，在古代海上丝绸之路上扮演着举足轻重的角色。早在两千多年前，中柬两国便通过海上丝绸之路开展了形式多样、内容丰富的经贸文化往来。

中国提出“一带一路”倡议后，中柬间各项务实合作有序推进，成为深化两国互利共赢的双边关系的强大动力。在2017年5月发布的《共建“一带一路”：理念、实践与中国的贡献》发展蓝图中，中国政府规划出“一带一路”倡议的五大发展方向，柬埔寨处在其中三大方向的交汇地带。中国在“一带一路”框架下进一步推动与柬埔寨的深化合作，既能发挥示范效应，推动中国—中南半岛经济走廊的建设，同时也为21世纪海上丝绸之路向印度洋、南太平洋方向延伸提供了重要支撑。

2016年10月，习近平主席对柬埔寨进行国事访问，中柬两国签署了《中华人民共和国和柬埔寨王国关于编制共同推进“一带一路”建设合作规划纲要的谅解备忘录》等31项合作文件。“一带一路”倡议与柬埔寨国家发展规划相互呼应，得到了柬埔寨首相洪森及社会各界的广泛关注和大力支持。洪森首相多次表示，柬埔寨政府将全力支持并全面参与“一带一路”建设。

图1：1960-2016 CNKI以柬埔寨为关键词检索的文献数量

在这样的背景下，2016年中国期刊全文数据库（CNKI）可检索到的以柬埔寨为关键词的文献数量较一年前翻了一番。然而纵观相关中文文献，研究范围分散在国际政治、经济体制改革、贸易、产业等国别研究领域，缺乏对“一带一路”历史机遇下中柬合作的务实研究和深入思考。

中国人民大学重阳金融研究院一直主张“脚底板做学问”的理念，坚持“调研出真知”的治学态度。作为国内研究“一带一路”倡议的权威机构，人大重阳在“一带一路”方面拥有大量研究成果，研究实力雄厚。先后出版8部著作，并发表了数百篇文章，召开上百场“一带一路”讲座、沙龙、研讨会，执行院长王文教授先后走访了50多个国家，国内100多个县市，通过实地考察和调研积累了大量“一带一路”推进情况的一手认识。

2017年11月，人大重阳赴柬埔寨考察，对当地的经济社会发展状况进行实地调研，并根据调研经验撰写本报告。通过实地研究，本报告建议在“一带一路”背景下，通过审视柬埔寨发展机遇与风险并存的宏观背景，思考“一带一路”倡议对柬发展转型的重要意义，挖掘探讨未来中柬双方合作潜力，创新两国发展合作模式，为“一带一路”在柬埔寨的推进提供建设性建议。报告认为，柬埔寨地处“一带一路”三大方向核心交汇地带，战略潜力巨大。应当将中柬合作塑造为“一带一路”国际合作的样板与典范，为推动“一带一路”在东南亚乃至更广阔区域内的建设起到良好的示范作用。

一、柬埔寨经济崛起的机遇与挑战

1、脱贫成就斐然，面临发展瓶颈

近年来，柬埔寨实现了经济的快速增长。2000年至2010年的十年间，柬埔寨国内生产总值平均年增长率超过8％，其中旅游业、服装业、建筑业、房地产业和农业部门起到了决定性作用。从业者人数方面，大约60万人（大部分是女性）从事服装和鞋类行业，另有60万人从事旅游业。令人瞩目的是，旅游业自2007年以来开启了爆发式增长时期，至2014年全年接待游客数超过600万人次。

聚焦最近五年（2012-2016），柬埔寨在经济和社会各领域取得了更为显著成绩，从世界银行定义的“低收入国家”（人均国民收入低于1千美元）晋升为“中低收入国家”。在现任首相洪森领导下，柬埔寨各主要领域均出现了飞跃式增长：基础建设方面，建设投资5年增长67%，道路里程每年增长超过1万公里；社会发展方面，2016年全年新建学校600所，注册手机用户超过总人口30%；产业振兴方面，五年间新发放矿产执照286个，注册成衣鞋厂逾千家，国家税收增加一倍。

图2：2006-2016柬埔寨人均国民收入（GNI）（单位：千美元，现价美元计）

来源：世界银行柬埔寨数据库。

在经济持续多年取得傲人进展后，柬埔寨面临“发展陷阱”，脱贫推力呈现出减弱趋势。鉴于投资规模有限、产业结构单一、劳动力技能相对匮乏等制约因素，未来柬埔寨的经济增长速度面临下行压力。当前贫困率的下降，主要应归功于过去数年里农业和成衣业的蓬勃发展，但值得警惕的是柬埔寨约三成人口生活在“近贫”线（每天收入低于2.3美元）附近。一旦农产品价格和成衣从业人员工薪下降，大批民众有可能立即重返贫困。

根据联合国发展政策委员会2015年的数据，柬埔寨人均国民总收入（GNI）依旧低于最不发达国家标准（$1,242），16.1%人口长期营养不良，5岁以下儿童死亡率高达38%。有分析者指出，人力资源不足将成为柬埔寨今后发展面临的最大挑战。据世界银行估计，柬埔寨如想在2050年实现跻身“中等收入国家”目标，该国具备高中学历及以上人口比例需增加至38%，而这一数字目前不到10%。

长期以来，柬埔寨政府致力于与包括亚洲开发银行、世界银行和国际货币基金组织在内的双边或多边捐助者展开经济改革方面的合作，以推动包容性增长。展望未来，政府想要成功应对上述挑战，既需要保持宏观经济稳定，促进经济结构多样化，增强出口竞争力，也要采取更为有效的公共支出改善公共服务质量。

2、基础设施建设发展迅速但远远不能满足需求

在基础设施投资方面，柬埔寨的发展规划赶上了东盟经济共同体成立的良好契机。作为一个脱贫进程飞速发展的欠发达国家，柬埔寨已成为东盟十国中最具有投资吸引力的目的地。2012—2016年，柬埔寨平均每年获得14亿美元的外国优惠贷款，其中基础设施建设融资占据了相当大的比重。

表1:柬埔寨和周边国家基础设施数据对比

资料来源：全球经济论坛《2017-2018全球竞争力报告》（满分为7）。

从中南半岛五国的对比中不难看出，柬埔寨的基建情况不容乐观。一方面，交通基础设施建设不能满足经济发展的需要。全球经济论坛2017-2018年《全球竞争力报告》显示，柬埔寨基础设施总体状况堪忧，在全部137个国家中位居第99位。另一方面，柬国能源基础设施在近年来取得了重大进展，但整体水平仍然远远落后于其他国家。目前柬埔寨全国电气化率自给率较低，电力供应无法满足本国基本电力需求，电力成本在中南半岛五国中位居榜首。

事实上，外国资本构成了柬埔寨基础设施领域投资的重要支撑。随着中国-东盟自由贸易区框架内澜沧江-湄公河次区域经济合作的进一步展开，中国一举成为柬埔寨最大的投资来源国。同时，日本、泰国、韩国等地的资本也相继渗入柬埔寨基建行业的各个领域，大大加速了柬埔寨基础设施建设进程。值得一提的是，柬埔寨政府推行的“电力优先”战略取得了明显成效，利用外资实现了电力工业的跨越式发展，成为不发达国家发展电力工业的典范。

此外，柬埔寨基础设施建设的相对滞后制约了城乡经济的协同发展。由于缺乏灌溉系统等基础设施，柬埔寨农业生产抗天灾能力较弱，难以形成规模生产效应；由于交通、住宿等相关配套设施相对落后，柬埔寨旅游业接待能力严重受限；由于物流成本居高不下，柬埔寨对于外资的吸引力存在下行压力，工业化道路举步维艰。

3、不均衡的产业发展路径阻碍经济转型升级

尽管在过去十多年中获得了举世瞩目的发展成就，柬埔寨在产业结构、资本运行等方面依然存在较多问题。首先，柬埔寨目下的发展严重依赖于外资。由于政府税收较低以及国民储蓄有限，外国援助在柬埔寨国内投资中占据绝对支配地位。2017年，柬埔寨外来直接投资（FDI）与外国援助及优惠贷款分别占GDP的10%和6%。2012-2016年，外国直接投资总额累计至70亿美元，平均每年10亿美元，年均为19.5万居民提供工作机会。中国一直是柬埔寨最为活跃的投资者。2016年中国投资比重占柬埔寨的30%，甚至超过了柬埔寨本地的投资额。在主要投资行业中，工业和基础设施是2012-2016最为主要的资金流入部门。

外资的大量涌入使得柬埔寨经济的经济抗风险能力较弱。一方面，一旦主要投资国国内经济形势发生变化，柬埔寨随即面临不可阻挡的外资撤离浪潮。另一方面，外资的投资结构不尽合理，大量热钱集中涌入高回报产业（建筑业等），新增外资对于成衣业等低附加值基础产业的投资意愿不高。

图3：柬埔寨2016年各国家投资额占比图4：2012-2016年柬埔寨投资产业构成

数据来源：柬埔寨发展委员会（CDC）

从产业链的角度看，柬埔寨的产业布局相对单一。成衣和制鞋业是柬埔寨的支柱产业。据柬埔寨商业部统计，2017年前9个月服装出口额达49亿美元，占全部出口总额逾七成。服装鞋类、脚踏车、火花塞线和光学用品配件构成了柬埔寨单调的出口商品清单。

从价值链的角度看，柬埔寨的主要产品附加值低。随着中国劳工成本上涨和产业结构调整，柬埔寨成衣业近年来迎来了蓬勃发展期，出口市场主要面向欧美等西方国家。其中九成成衣厂只是从事简单的“剪、车、整”（cut，make，trim）等低附加值工序。根据柬埔寨成衣厂商会（GMAC）提供的数据，2016年柬埔寨服装和鞋子的73亿美元中，只有20亿美元的附加值，其中工资就占了七成。低附加值带来的后果是产品服务可替代性较高，易遭受国际市场供求关系变化和劳动力成本变动的影响。因此，尽管柬埔寨经济表现活跃，拥有优越的自由投资环境与开放的贸易体系，其经济运行生态依然相当脆弱。

在上述背景下，如何实现均衡化、多元化的发展成为柬埔寨未来的发展重点。2015年，柬埔寨政府出台《2015－2025工业发展计划》，主要目标是到2025年，柬埔寨工业由劳动密集型向技术密集型转变，工业占GDP比重从2013年的24.1%提高到30%，其中制衣业从15.5%提高到20%；实现出口产品多元化，非纺织品出口比重提升至15%，其中农产品出口比重达到12%；实现80%的小型企业和95%的中型企业合法登记，五成小型企业和七成中型企业建立规范的会计账户和财务报表。

4、高度开放的金融体系为国家发展带来宏观风险

近年来，柬埔寨美元化进程不断攀升，目前美元在柬埔寨金融体系流动性的占比已经超过80%。尽管2008年以来柬埔寨的外汇储备（美元为主）在储蓄总额中的比重相对下降，但是依然维持在94%的高值，此外柬埔寨的外汇储备（美元为主）自2010年开始超过国际储备，私营部门的外汇债权（美元为主）占私营部门总债权的比重持续上升并在2017年达到99%，说明柬埔寨的美元化程度依然很高。

金融美元化对柬埔寨战后的经济重建、保持宏观经济的稳定和促进经济的对外融合有着重要的意义。柬埔寨金融体系的美元化对宏观经济的作用集中体现在对通货膨胀的调控与平衡。随着战后贸易的高度开放和外资的大量涌入，高度美元化的金融体系显著降低了国际贸易的交易成本的同时，对冲了汇兑利差等方面的风险。

图4：2008-2017年柬埔寨美元化程度（百分比衡量）

数据来源：IMF2017年度国别报告（柬埔寨）。

随着柬埔寨经济的快速发展，过度美元化的问题随之凸显。首先，柬埔寨政府损失大量铸币税，无法获得发行货币所产生的收益。其次，使用美元结算意味着柬埔寨出口产品的竞争力与美元走势挂钩，强势美元情况下柬埔寨的竞争优势会受严重影响。例如2016年英国宣布脱欧后，英镑对美元汇率大幅贬值，柬埔寨出口产品大幅涨价，相关行业随即陷入深度困境。最后，高度的美元化使得柬埔寨货币政策的自主性较低，国家银行通过货币政策调控危机的努力很难产生效果，因而柬埔寨金融系统在国际金融风险的冲击面前相对脆弱。

5、在“全球化”浪潮冲击下，柬埔寨政治经济政策面临重大挑战

从内部政治局势总体来看，柬埔寨民主制度运行较为平稳。过去六年间，无论政局如何变幻，柬埔寨经济增长率都维持在7%左右。历经三次大选，柬埔寨政治斗争的方式和手段已趋于理性。民主政体已经被柬埔寨普通民众广泛接受。不容忽视的是，政局演变势必在一定程度上影响投资者的信心。柬埔寨经济的持续增长，离不开相对稳定的政治环境。

从经济形势来看，全球化对柬埔寨利弊并存。全球化既通过资金、技术、人口流动方面的支持提供成衣业、建筑业、旅游业等发展机遇，也在基础设施建设、人才培养、产业结构等发展领域带来更多全新挑战。20柬埔寨今后如何迎接全球化带来的机遇和挑战，如何统筹国内发展与国际合作两个大局，将成为未来数年内该国的重要议题。

二、“一带一路”助力柬埔寨发展转型升级

1、旅游业发展推动两国民心水乳交融

柬埔寨以古老神秘的吴哥王朝古建筑群闻名于世，境内自然、人文旅游资源非常丰富，具备大力发展旅游业的客观区位条件。21世纪以来，柬埔寨旅游业踏上了增长的快车道，成为推动柬埔寨经济增长的首要领域，接待游客数量从每年约50万人次增长至2016年的500万人次。截至2016年，旅游业已成为柬埔寨第二大支柱产业，年直接收入达300亿美元，提供直接就业岗位60万个。对于具备丰富自然人文资源同时又属于欠发达国家的柬埔寨而言，大力发展旅游业是促进可持续发展的重要途径，对于带动广大民众脱贫致富具有重要意义。

随着“一带一路”倡议的全面展开，柬埔寨旅游业赢得了宝贵的发展契机，数量庞大、消费需求旺盛的中国游客为柬埔寨经济带来了新的增长点。在“一带一路”倡议推动下，中柬两国关系不断向前发展，中国各大航空公司不断开通赴柬新航线增强旅客运力。柬埔寨政府相应地发布《2016-2020年吸引中国游客战略》及《ChinaReady》白皮书，用以指导本国旅游业增强接待中国游客的能力。2017年前四个月，中国正式成为柬埔寨最大国际客源地。

旅游业的蓬勃发展极大地促进了中柬两国民心相通。中国游客的大量涌入使得中文导游供不应求，越来越多的柬埔寨青少年开始学习中文。而在吴哥窟所在的暹粒市，中餐厅如雨后春笋般出现，不仅满足了游客的饮食需求，而且对于传播中国的餐饮文化也具有非同寻常的意义。同时，柬埔寨优美的景观和独具一格的文化也令中国游客赞叹不已，东南亚古国神秘的面纱逐渐褪去，取而代之的是两国民众互信互助的心灵契约。

2、基础设施投资为柬埔寨注入新增长理念

由于曾经多年的战乱，柬埔寨在基础设施建设领域存在较大短板，资金严重不足。柬埔寨从世界银行获得的贷款仅有38.4%的额度被用于基础设施建设，诸多大型水电站、公路铁路、农业灌溉项目难以动工。落后的基础设施现状使得柬埔寨对于参与“一带一路”建设有着格外的兴趣。在2016年3月举行的“柬埔寨展望大会”上，柬埔寨首相洪森表示需要尽快投资公路、铁路、水路以及航空线，进一步密切与周边国家的联系，强化区块整合并全面提高国际竞争力。

近年来中柬两国围绕基础设施领域展开了全方位、多层次、立体化的整体性合作，取得了丰硕的成果：两国合作开发的西哈努克港经济特区已经成功吸引一百多家国际企业入驻并创造了一万多个就业岗位，中国企业与柬埔寨政府签订了以BOT方式建设暹粒新机场和金边到西港高速公路的合同，中国银行等多家银行为西哈努克电厂、桑塞河下游水电站、柬埔寨石化公司炼油厂等新项目提供融资服务。可以预见，未来数年内两国在农田水利、交通通讯、能源运输等基础设施领域具有强烈的合作意向与广泛的合作空间。

对柬埔寨而言，“一带一路”框架下的基础设施合作将为国民经济提供增长新动能。自90年代战乱平息以来，柬埔寨的经济增长多依靠农业、成衣业、旅游业协同带动，在重化工业领域暴露出明显短板，而落后的交通运输也构成了对于发挥产业优势的制约因素。近年来，柬埔寨农业和成衣业等传统优势产业对于GDP增长的贡献率持续下降，国民经济亟待捕捉新的增长点。毫无疑问，“一带一路”带来的基建投资正当其时，将对柬埔寨经济的长期稳定增长起到不可替代的作用。

3、产能合作助力柬埔寨经济结构升级

柬埔寨内战结束后的经济恢复与发展，大致经历了成衣业崛起-农业扩张-旅游业繁荣的演变历程。低储蓄率和捉襟见肘的政府财政使得柬埔寨国内资本投资不足，占据资本投资绝大比例的外资倾向于流入“最火热”的经济部门，导致柬埔寨政府一时还无力推出独立的产业政策。因此，柬埔寨国民经济各部门构成比例严重不合理，制造业相对孱弱，出口产品中非服装和鞋类产品极其有限。落后的产业结构令柬埔寨在国际分工价值链中处于中低端位置，常年处于贸易逆差状态。

国际产能合作是中国的新概念、新理论、新倡议。解决柬埔寨经济结构问题的关键是实现本国产业的转型升级，恰好中柬两国在产能合作领域高度互补，相得益彰。近年来，中国会同柬埔寨举办多场产能合作交流活动，中柬一批重点产能合作项目取得明显进展。2017年，两国在南宁和金边联合举办了中国—柬埔寨产能与投资合作论坛和澜沧江－湄公河国家经济技术展览会，双方在塑造政府间机制、扩展合作领域、对接产业战略、深化经验分享上达成广泛共识。在实践层面，华新水泥厂收购卓雷丁水泥公司和西哈努克港经济特区建设均已初见成效。与此同时，中国的“一带一路”倡议与柬埔寨“2015-2025工业发展计划”相得益彰，在产能合作领域为双方开启互利共赢的经济新蓝海。

4、人民币国际化为柬埔寨提供多元流动性

作为当今世界货币“美元化”程度最高的国家，柬埔寨对于金融体系革新具有极强的主观愿望。随着经济的快速发展，铸币税的损失和不独立的货币政策使得柬埔寨央行迫切地想要实现“去美元化”，进而实现金融体系的革新。这无疑为人民币走进柬埔寨提供了良好的契机。

2016年，人民币正式加入IMF的SDR货币篮子，标志着人民币正式成为全球五大储备货币之一，为各国央行持有人民币作为外汇储备货币提供了客观条件。随着“一带一路”倡议的全面展开，相当一部分投资将会以人民币形式进行，中国政府也尝试鼓励相关企业在贸易结算时使用人民币。贸易结算不仅能够带动人民币国际化、促进人民币的跨境流动，还能提升贸易规模和加强同其他国家的贸易联系。由于柬埔寨本币在贸易结算中所占比例不高，因而在中柬贸易、投资领域推进人民币国际化进程的条件相对成熟。